金融政策收紧对政府融资的影响分析
作者:陈挺晨 日期:2017-09-13

今年以来,国家密集出台了一系列金融“去杠杆”政策,规范市场和政府融资行为,旨在引导资金脱虚入实,降低金融系统性风险,培育中国经济新的内生增长点。这一系列政策导致金融市场流动性趋紧,尤其4月份开始资金价格明显上升,信贷规模紧缩,对政府融资产生了较大影响。本文就当前宏观金融形势和对椒江的实质性影响进行深入分析,并对融资机制优化提出建议,供参阅。


宏观金融形势分析


从外部来看,由于外汇占款一直是我国基础货币投放的重要方式,在结售汇制度和出口顺差的影响下,近几年的经常项目顺差收窄。今年以来美联储加息造成资本流出压力加大,导致了我国外汇占款余额不断下降,增加了基础货币被动收紧的压力,对我国的金融体系造成一定的冲击。

从内部来看,由于前几年持续的“加杠杆”和金融创新行为(如金融机构通过引入过桥企业脱离银监会监管,以银行理财和同业业务投资于非标资产的形式,为房地产企业和地方融资平台提供资金),企业杠杆率加大,地方政府债务攀升,货币刺激的效应明显下降,防范的挑战不断加大。为有效应对当前形势,防范系统性风险,实施金融“去杠杆”已成为各方共识。因金融领域内外相关要素的外溢性、传导性和关联度极高,金融改革牵一发而动全局。十八大以来,中央在实施经济、政治、文化、社会、生态文明等领域改革的同时,将金融改革部署贯穿其中。随着2016年底实体企业出现复苏迹象,金融改革被作为“重头戏”进行推动:去年底开始一系列大动作频出,今年两会把“稳妥推进金融监管体制改革,有序化解处置突出风险点,整顿规范金融秩序,筑牢金融风险防火墙”作为当前的主要任务,把货币政策的重心从“稳增长”转到“防风险”,特别是今年4月份中央政治局就维护国家金融安全进行专题集体学习,首次把金融安全提高到治国理政的高度。

2016年10月,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号),对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统安排;去年11月以来,央行持续采取“锁短放长”(逆回购、中期借贷便利(MLF)操作)的政策操作,通过适度提高金融机构资金利率水平以迫使其温和“去杠杆”;今年4月份,财政部会同发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号,下称50号文),建立跨部门联合监测和防控机制,对地方政府举债融资行为进行规范;5月份,保监会开展保险资金运用风险排查专项整治,证监会首提全面禁止通道业务。一系列的“去杠杆”行为导致资金使用成本上升,对地方政府融资产生了较大影响:

债市发行方面。金融机构在经济增长存在下行压力背景下,将短期资金投资于债券等流动性更好的市场,为前期债券市场的过度繁荣创造了条件。近期受债券市场监管趋严影响,金融机构纷纷出售持有债券,加剧流动性趋紧局面,债市融资成本显著上升(如从2016年底开始,城投债与信用债一直保持上行趋势,特别是4月中旬以来,各类别城投债一二级市场几乎全线上涨,AA级城投债突破7%利率发行,地级市平台债跳涨)。今年4月7日起,中国证券登记结算有限公司将可质押债券的评级提高至AAA级,AA+及以下评级的债券将无法入库质押,对3A级以下的新发债券影响已经开始体现且将持续存在。

商业贷款方面。2017年一季度末开始表外理财被正式纳入宏观审慎评估,委外投资将得到控制(主要投资于房地产开发商和地方融资平台)。这将使商业银行计提更多资本,导致贷款规模紧张,商业贷款利率逐步上升。由占各项商业贷款约四分之一的房地产贷款余额来看,商业贷款的紧缩导致房企资金链开始出现问题,2016年四季度以来,房地产开发商资金链指数连连收紧,截至2017年3月,资金链指数降至128%,为2015年下半年以来首次跌破130%的关口。一线城市新房价指数明显下滑(北京新房价指数由去年9月份的104.5下降到今年4月份的100.2,上海新房价指数由去年9月份的102.7下降到今年4月份的99.9)。由于地产商业开发与地方财政收入息息相关,房企资金链紧张和房地产业的不景气,将对地方政府融资产生明显压力。

规范管理方面:

一是对违规担保下达最后通牒。此次规范主要体现为五个不得(地方政府及其所属部门不得干预融资平台日常运营和市场化融资;不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源;不得利用政府性资源干扰金融机构正常经营行为;金融机构为融资平台公司等企业提供融资时;不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保)。要求加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位,对逾期不整改或整改不到位的相关部门、市县政府,省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任(债务管理领导小组或债务应急领导小组由本级政府主要负责人任组长,逾期直接对负责人追责:今年3月份,重庆市黔江区财政局局长因违规举债担保被行政撤职),但是在短时期内清理整改到位难度很大。

二是对PPP模式进行规范引导。近几年PPP快速发展的同时,也存在一些不规范的问题,比如常见的明股实债、项目风险分配不当等。此次规范主要体现在:一方面,对政府产业投资基金进行规范。由于基金可以独资或合资成立SPV进行再融资(如获得银行贷款和发行专项企业债券),此次规定禁止地方政府以借贷资金成立SPV,杜绝了借贷资金“加杠杆”操作。另一方面,禁止对PPP项目进行兜底承诺。防止部分地方政府为了吸引社会资本参与,向社会资本承诺一定期限后回购股权、最低收益保障,增加地方政府未来债务。

三是建立跨部门联合监测和防控机制。此次文件除追究地方政府及其所属部门、融资平台公司的责任外,还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等进行联合惩戒,把违规惩罚下放到各参与方的负责人和参与人员,加上缺乏政府担保,商业机构对政府融资的风险意识将会变得更强,政府融资成本将会提高。


当前金融形势对椒江政府融资的影响分析


目前,椒江区地方政府融资主要有以下三类形式:一是财政拨款。主要包括本级财政拨款、争取上级财政拨款资金及专项资金与政策支持。二是政府性债务融资。包括商业银行贷款、地方政府债券及资源性融资(其中资源性融资是指地方政府利用所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产??如土地??融资和无形资产??如特许经营权??融资。此类融资方式将直接增加政府债务,根据当前政策,基本无法通过此种渠道实现融资)。三是国有企业(融资平台)融资。通过企业重组、分立、兼并收购等方式组建骨干企业或企业集团,通过其优良的资产、企业信用评级达到融资目的(椒江区已通过对全区56家平台公司及存量国有资产进行重组、兼并、注资等途径,形成了以国资公司及城发集团为母公司、下辖8家二级子公司的全新国有企业架构)。具体融资方式包括:商业贷款、债券和项目融资等方式。当前的金融运行趋势对椒江区政府融资产生的影响主要表现如下。

一、整体融资成本变高

债券方面。根据椒江区国资公司债券发行情况来看,已发行债券基本是固定利率,短期债券利率上调对债券支付影响不大。在新增债券方面,由于债券发行已到上限,国内继续发债可能性不大,今年有发行美元债的考虑,但由于监管机构的注册流程延长,海外发债极有可能搁置。

银行贷款方面。经过调查了解椒江数家商业银行,发现其按揭业务基本停止,每月仅有少量贷款规模发放,楼企集体放缓拿地,准备“过冬”。一般政府性贷款利率普遍上浮,从去年年底5%左右,到4月份已上浮达到5.5%,且回升趋势明显。目前利率的上升对存量长期贷款影响不大,对续借部分影响较大。

二、规范清理将对政府融资平台产生较大压力

此次清理范围广,时间长,涉及很多历史遗留问题,对现有融资模式产生较大压力:

可能对现有项目资金链产生较大影响。由于此前较易获得银行贷款,造成融资平台在债券市场、证券市场动力不足,没有形成有效的融资机制。在融资期限上,大部分基础设施建设的期限较长,很多项目采取了“短借长贷”方式形成期限错配,需要进行续借,加上一些项目需要流动资金的补充,在清理整改过程中,对这些需要快速落实的款项影响较大,部分资金链将经受考验。

融资平台在新项目融资上将面临较大压力。文件出台之前,金融机构给平台提供融资服务时,一般要求地方政府出具各种函件提供担保,也会有较大的优惠力度。缺少了政府担保,融资平台面临融资成本和融资难度双升的压力,预计一些基建项目将出现融资瓶颈。

三、未来地方债和项目融资将会成为政府融资的主要方式

地方债将成为椒江区填补地方财政资金缺口的唯一方式。50号文规定,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。随着融资平台举债的规范,预算内的地方政府债券新增额度会继续提高,填补地方财政的资金缺口。由于目前规定省级以下政府不能发行地方债,对椒江区来说,要获得这部分资金需要通过对省政府发行的地方债进行认购。

项目融资将成为椒江区基础建设融资的主推方式。由于目前国企融资中债券发行缺乏空间、商业贷款获得难度变大,项目融资,特别是主推的PPP模式,将会成为椒江区“一江两岸”建设的重要抓手。在当前资金成本呈现上升趋势的情况下,社会资本方将会变得相对保守,对PPP模式中一些有稳定现金流、需求稳定的项目影响不大;一些需求不稳定、缺乏盈利能力的项目合作愿望将会下降。


对策建议


规范整改,完善机制。一要严格整改。对照政府债务管理制度要求,认真检查本地区政府债务举借、使用与管理情况,对政府融资担保行为摸底排查,同时根据预算法、担保法及上级财政部门文件精神,对政府债务领域内的举债及担保承诺行为进行自查自纠,加强与银行等社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面更正地方政府不规范融资担保行为。二要厘清边界。对区属融资平台公司进行全面改革,进一步规范全区投融资体制,明确划清政府与区属国有企业债务界限,加快政府职能转变,严格国有企业融资行为管理,切实做到责任明确、风险自担。三要做好预防。结合经济发展水平及财政承受能力,强化中长期财政支出责任监控,定期评估财政支付风险,建立健全债务风险预警制度:对政府性债务情况做到每季度更新统计;对区属国有企业融资金额设定红线风险提示,做到风险事件早发现、早报告、早处置,确保财政安全稳定运行发展。

多元融资,全面突破。一是加强与金融机构的合作。建立战略合作伙伴关系,积极争取各商业银行和政策性银行的支持,与金融机构合作开展银团贷款、结构性融资、应收账款质押、并购贷款等信贷创新方式。二是积极开展债券融资。政府性债券方面要加强与上级政府部门的沟通,争取扶持政策;国企发债方面,努力提高自身信用等级(提高到AAA级)。三是加快盘活存量资产。采用资产证券化、融资租赁、售后回租、应收账款保理、PPP专项债券募集资金等方式,提高部分资产流动性。四是大力发展项目融资。进一步筛选和论证PPP项目,注重选择如环卫、学校、医院等有稳定收益来源且收益较高的项目,慎重考虑公园、水利、道路等无收益或低收益的项目,并加快与社会资本方的谈判进程,以稳定性和收益性吸引社会资本进行投资。加快产业基金建设进程,做好产业基金市场化的顶层设计,加大与本地龙头企业和外地椒江商会的洽谈,选取带头企业或带头人,进行有效的引导和政策扶持,形成示范带动作用。

平台转型,激发活力。加快国企市场化转型,重新划分内部公益性和经营性功能,设立公益项目专项基金,增强“造血”功能,把经营性资产当成具有市场主体的企业来培育。推动国有企业改革:积极引入社会优质资本,鼓励国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合,探索形成多元化股权结构;完善现代企业制度,加快推进整体资产或核心资产IPO步伐。转型之后的平台,应积极开拓市场业务,凭借独特的资源,向金融控股、产业投资、资产管理、城市旅游等领域拓展,逐步实现裂变发展。     (作者系中共台州市椒江区委书记)


(编辑:新台州)
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