台州市综合医改暨深化城市公立医院综合改革 实施方案

为加快推进综合医改和公立医院综合改革步伐，建立维护公 益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制，进一步 完善基本医疗卫生制度，根据《国务院办公厅关于全面推开县级 公立医院综合改革的实施意见》（ 国办发〔2015〕33 号）、《国务 院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（ 国办发

〔2015〕38 号） 和《浙江省人民政府关于印发浙江省深化医药卫 生体制改革综合试点方案的通知》（浙政发〔2016〕19 号） 精神， 结合我市实际，制订本方案。

一、改革思路、原则和目标

（ 一）总体思路。

按照国家、省和市决策部署，着力解决群众看病就医问题， 将深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众

受益作为改革的出发点和落脚点，2016 年底前，全面启动新一轮 医药卫生体制综合改革和公立医院综合改革，充分发挥公立医院 公益性质和主体作用，强化政府办医职责，着力推进分级诊疗、 现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管等制度建设， 满足人民群众基本医疗服务需求。

（二）基本原则。

1.  坚持政府主导。强化政府在基本医疗卫生制度中的领导、保障、管理和监督责任，充分发挥市场机制在医疗卫生资源配置 方面的作用。

2.  坚持整体联动。统筹推进医疗、医保、医药“三医”联动， 促进区域内公立医院同步改革、内外联动、上下联动、区域联动， 增强改革的系统性、整体性和协同性。

3.  坚持分类指导。明确各类医疗卫生机构定位，分类推进改

革，针对不同层级、不同类型的医疗卫生机构在医保支付、价格 调整、绩效考评等方面实行差别化的改革政策。

4.  坚持改革创新。在上级确定的改革方向和原则下，发扬首 创精神，大胆探索，锐意创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立 符合我市实际的体制机制。

（ 三）主要目标。

1.  总体目标。到2017年，完成中共中央、国务院关于深化医 药卫生体制改革意见中明确的改革任务，实现人人享有安全、有 效、方便、价廉的基本医疗卫生服务； 到2020年，健康台州建设 全面推进，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度全面建立，实现人 人享有更加完善、更有质量、更高水平的基本医疗卫生服务。

2.  具体目标。

——现代医院管理制度初步建立。到2017年，各级公立医院 综合改革深入推进； 到2020年，基本建立权责明晰、运行规范、 管理科学、监督有效的现代医院管理制度。

——分级诊疗制度基本建立。 医疗卫生工作重心下移、资源下沉，健康 “守门人”制度基本建立。到2017年，县域内就诊率 较2015年提升5个百分点； 到2020年，县域内就诊率达到90%以上， 力争每个家庭有一名合格的签约医生。

——群众健康获得感明显增强。 医疗费用不合理增长得到有 效控制，群众就医负担明显减轻，智慧医疗服务特色鲜明，群众 就医体验明显改善，全民医保体系更加健全，“十三五”期间，全 市城乡居民医保政策范围内门诊、住院报销比例持续保持在50% 和75%左右。

——广大医务人员积极性充分调动。 医务人员薪酬待遇普遍 提高、发展空间更加广阔、执业环境更加优化、社会地位更加优 越，全社会尊医重卫的良好风气普遍形成。

二、主要任务

（ 四）改革公立医院管理体制。

1.  设立公立医院管理委员会。坚持政事分开和管办分开，改 革公立医院管理模式。市、县两级组建由政府分管领导牵头，政 府有关部门、部分人大代表和政协委员以及其他利益相关方组成 的公立医院管理委员会，履行政府办医职责，落实政府办医责任。 公立医院管理委员会下设办公室，办公室设在同级卫生计生行政 部门。市公立医院管理委员会负责对市级所有公立医院实行同质 化管理、同质化考核，对县级公立医院管理委员会进行业务指导 和行业监管。

2.  建立完善公立医院法人治理结构。进一步落实公立医院人事薪酬、岗位设置、内部分配、运营管理等法人自主权，由公立 医院拟定《医院管理章程》 ，经职工代表大会或职工大会讨论通 过后，报同级公立医院管理委员会核准备案。有条件的公立医院 成立理事会，行使重大事项决策权。实行院长聘任制，明确院长 任期，推进院长职业化、专业化建设。实行院长年薪制，院长年 薪由财政全额支付，与医院业务收入无关。稳步推进公立医院去 行政化改革，逐步取消公立医院的行政级别。

3.  建立以公益性为导向的医院考评机制。制订公立医院绩效考评办法，逐步实现绩效考评科学化、规范化和信息化，不断完 善社会责任和运行绩效相结合的医院考评机制。重点加强对公立 医院药占比、门诊和住院病人均次费用增幅、业务收入增幅、基 本药物和常用药品使用比例、大型医用设备检查阳性率、患者满 意度、成本管理等指标控制的考核，每年委托第三方进行考核评 估。建立激励约束机制，考核评估结果及时向社会公开，并与财 政补助、医保支付、绩效工资总额及院长薪酬、任免、奖惩等挂 钩。对公立医院实行全面预算管理，在三级公立医院实施总会计 师或财务总监派驻制度。

4.  加强公立医院综合监管。全面落实医保基金预算管理，强 化对医疗服务行为监管，加大对医保违规支付、骗取或协助骗取 医保基金等问题的查处力度。对医药流通秩序、药品和耗材采购 等重点环节开展定期联合督查。加强对公立医院国有资产的监管 和审计监督，强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强医疗服务价格调控和监管。发挥医疗行业协会、学会等社会组织 作用，加强行业自律。健全医疗机构及其从业人员信用记录，对严重违规失信者依法采取惩戒措施。

5.  拓宽公立医院运营模式。允许公立医院在保障国有资产安 全和医疗质量安全的前提下，探索与社会资本合作举办医疗机构， 扩大医疗卫生资源总量，满足群众多样化的卫生与健康服务需求。

（五） 建立健全分级诊疗制度。

1.  合理调整和优化医疗卫生资源配置。严格控制公立医院总 体规模和单体规模，优化公立医院空间布局，利用资源重组、机 构拆分、举办分院、组建医疗集团或联合体等多种途径，鼓励和 引导城市医疗资源向基层延伸、转移。促进医疗资源均衡发展， 加强妇产、精神、传染病、肿瘤、护理和康复等专科医院建设。 完善儿童医疗卫生服务体系，促进儿童医疗卫生事业持续健康发 展。到2020年，儿童医疗服务体系进一步健全，每千名儿童床位 数不少于2.2张，每千名儿童儿科执业（助理） 医师数不少于0.69 名。

2.  持续推进“双下沉、两提升”工作。全面承接省级优质医 疗资源下沉。大力推进全市医疗资源纵向整合，加快形成梯度下 沉格局，市级三级医院下沉县（市） 和中心镇、县（市） 医院下

沉乡镇，实现更高质量、更高水平的全覆盖。推进社区卫生服务 “市区共建”， 从设施设备、人才培养、资源共享和业务协同等方 面，加强市级公立医院与社区卫生服务机构共建合作，做强做优社区卫生服务。加强规划、考核的导向作用，促进 “双下沉、两 提升”工作常态化可持续。

3.  构建分级诊疗服务模式。 以糖尿病、高血压病等慢性病、 常见病管理为切入点，上下联动，制订分级诊疗疾病种类目录和 转诊指南，进一步完善双向转诊程序，构建 “基层首诊、双向转 诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式。力争到 2017 年底， 下级转诊占公立医院门诊就诊的比例达到 35%以上，市级三级综 合性医院门诊量占区域门诊总量的比例明显下降。对未按规定转 诊患者，提高医保起付标准，并且医保报销比例降低 50%以上。 继续推行全科医生签约服务，扩大服务覆盖面，不断提高签约服 务有效性，到 2017 年底，规范签约服务覆盖率达到 30%以上， 到 2020 年，规范签约服务覆盖率达到 50%以上。

（ 六）改革药品和耗材供应体系。

1.  完善药品和耗材采购机制。全面实施药品和耗材 “两票 制”， 规范网上采购行为，公立医院使用的所有药品(不含中药饮 片)和耗材均应通过省药品集中采购平台采购。 由市里统一牵头， 组建台州市药品和耗材采购联合体，负责全市所有政府办医疗卫 生机构药品和耗材采购，充分发挥带量采购优势，在省药品集中 采购平台上自行议价采购。在全市 “健康一卡通”平台上搭建台 州市药品和耗材统一配送系统，医疗机构向药品和耗材生产企业 委托的本市配送企业采购。压缩药品目录和品规，每种药品剂型 原则上不超过 3 种，每种剂型对应的规格原则上不超过 2 种。建立黑名单制度，对被发现有回扣品种的药品和耗材生产（配送） 企业，列入商业贿赂不良记录黑名单，取消其在台州市境内的供 货和配送资格。

2.  完善药品和耗材使用管理。到 2017 年底，二级以上公立 医院（儿童医院、其他医院儿科除外）停止门诊患者输注抗菌素， 并逐步向其他公立医院和基层医疗卫生机构推行。严格控制辅助 性和营养性用药、中成药、高值耗材采购范围和临床不合理使用， 建立重点品规重点监控机制，及时干预和纠正不合理用药行为。

到 2017 年底，公立医院药品和耗材支出（包括医疗机构自办药店 和外配处方） 占比在现有基础上减少 10%或控制在 50%以下，到 2020 年控制在 40%以下。

（七）改革医疗服务价格体系。

按照 “总量管理、结构调整、有升有降、逐步到位”的总体 原则和 “腾空间、调结构、保衔接”的基本路径，调整优化医疗 服务价格体系。在保证医保基金可承受、群众负担总体不增加的 前提下，将推进药品和耗材招标采购、流通、使用等方面改革所 节省的费用，主要用于调整医疗服务价格。

1.  实行分类管理。公立医疗机构提供的基本医疗服务实行政 府指导价，提供的特需医疗服务及其他市场竞争比较充分、个性 化需求比较强的医疗服务实行市场调节价，落实好非公立医疗机 构医疗服务市场调节价政策。其中，医保基金支付的服务项目支 付标准，由医保经办机构与医疗机构谈判合理确定。

2.  实行差别化价格政策。拉开不同等级医院、不同难易程度 诊疗项目、不同专业技术职称医生的诊疗服务的价格差距，引导 患者合理分流。经科学测算，合理提高诊查、手术、护理、床位、 中医等服务项目价格，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳 务价值。普通门诊诊查费分住院医师、主治医师、副主任医师、 主任医师，实行差别化定价，放开国家、省、市级名医诊查费价 格， 由医院自主确定。降低 CT 、磁共振等大型医用设备检查、 检验价格，降低的费用全部用于提高医疗服务项目价格。到 2017

年底，公立医院医疗技术服务收入占比在现有基础上提升 10%， 达到 50%以上。基本医疗服务价格调整部分，按规定纳入医保支 付范围。

3.  加强医疗价格监管。建立以成本和收入结构变化为基础的 价格动态调整机制、价格监测和预警机制，做到精准测算，腾一 次、调一次，小步快跑，逐步到位，防范价格异动。加大对价格 垄断和欺诈等违法行为的查处力度。

（八）改革全民基本医保制度。

按照 “保基本、兜底线、可持续”的原则，围绕 “资金来源 多元化、保障制度规范化、管理服务社会化”三个环节，深化全 民基本医保制度改革。

1.  改革医保筹资机制。在继续加大财政投入的基础上，适度 提高个人缴费水平，逐步建立缴费标准与居民收入相挂钩的动态 调整机制，使筹资标准、保障水平与经济发展水平相适应，不断降低患者自负医疗费用比例。建立医保基金调剂平衡机制，实行 医保全市统筹。

2.  改革医保支付方式。按照“超支自负、结余奖励”的原则， 建立完善总额预付管理制度。完善医保经办机构和医疗机构的谈 判协商机制，推进医保经办机构参与药品和耗材采购、医疗服务 项目定价，逐步形成合理的医保支付标准。加快推进按病种、按 服务单元、按人头、按床日等复合付费方式改革，鼓励推行按疾 病诊断分组（DRGs ）付费方式。到 2017 年底，公立医院全面推 进按病种付费改革。结合全科医生签约服务工作，积极探索开展 门诊按人头付费改革试点。

3.  改革医保管理运行机制。实施医保管办分开，市、县两级 医保经办职能从社会保险事业管理机构中剥离出来，设立医疗保 险基金管理中心（ 以下简称 “医保中心”）。 医保中心为独立法人 单位，台州市医保中心由市社会发展有限公司代管，承担市本级 医保基金的筹措、使用和监管，指导和协调县（市、区） 医保中 心业务的开展。全面建立医保智能监管平台，督促医疗机构及其 医务人员规范服务行为，充分发挥医保控成本、降费用、保质量、 提效率的作用。

（九） 改革公立医院人事薪酬制度。

1.  创新编制管理方式。在现有编制总量内，合理核定公立医 院编制数，实行编制备案制管理，并建立动态调整机制； 对编内、 编外人员实行同岗、同酬、同待遇。

2.  改革人事管理制度。落实公立医院在招聘、使用和解聘等 方面的用人自主权，逐步实施全员聘用制。对医院紧缺、高层次 人才，可简化程序，采取直接考核的方式公开聘用。

3.  改革薪酬分配制度。制订符合行业特点的薪酬改革方案， 鼓励和引导医务人员多劳多得、优绩优酬，重点向高层次人才、 业务骨干和有突出贡献的医务人员倾斜。允许医疗机构突破现行 事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本及按规定提 取各项基金后主要用于人员奖励。到 2018 年，实行公立医院工资 总额核定制度，工资总额与医务人员收入、质量管理、费用控制 和服务绩效等挂钩，与药品和耗材、检查和化验收入脱钩。采取 强有力的行政和法律措施，严肃处理医务人员收受回扣等违法违 规行为。

（十） 强化基层医疗卫生机构服务能力建设。

1.  增强基层医疗服务能力。推进省卫生重点县建设，大力扶 持三门县全面提升基层医疗卫生服务能力，并督促其加快发展。 实施县级公立医院能力提升工程，强化疾病诊疗和急救能力建设， 发挥其在医疗服务供给和分级诊疗中的基础地位和作用。实施中 心镇卫生院医疗服务功能完善工程，在全市筛选 20 个以上中心镇 卫生院，加以重点扶持和培育，使之发展成为区域医疗分中心， 能提供常见病、多发病、老年病、慢性病等住院服务，普遍开展 一、二类手术。深入推进基层医疗卫生机构中医药服务能力提升 工程，推广中医药适宜技术，切实提高中医医疗服务能力。

2.  深化基层卫生综合改革。逐步建立专项补助与付费购买相 结合、资金补偿与服务绩效相挂钩的基层医疗卫生机构补偿新机 制，适时将基层医疗卫生机构承担的重大公共卫生服务、计划生 育服务等项目在合理确定成本的基础上实施政府购买。加强县级 卫生计生、财政部门统筹，推进基层医疗卫生机构会计集中核算 和国库集中支付，加强财务监管。完善区域医疗卫生资源共享机 制，加强县域临床检验、医学影像、病理诊断、心电诊断和消毒 供应等共享中心建设，实现乡镇卫生院全覆盖，提高优质医疗资 源的可及性和服务效率。

3.  加强基层卫生队伍建设。依托台州市和省内医学中等、高 等院校，扩大基层卫生人员定向培养规模，提高定向培养毕业生 到岗率。实施县、乡、村卫生一体化管理，在现有编制总量内， 推进县域卫生人才县管乡用、乡招村用、统筹使用和柔性流动。 加大基层全科医生培养培训力度，建立符合基层实际的规范化培 训机制。落实政府办基层医疗卫生机构收支结余按规定提取职工 福利基金、奖励基金等政策，实施边远地区补贴政策。

（十一）大力发展智慧医疗健康服务。

1.  完善卫生与健康信息服务基础框架。全面建成市、县两级 区域卫生信息平台，建立健全人 口、电子健康档案和电子病历三 大基础数据库，实现互联互通、基础数据交换和共享。完善信息 标准，强化信息安全管理。到 2016 年底，市、县两级区域信息平 台全部互联互通； 到 2018 年底，全市所有公立医院与区域信息平台实现互联互通； 到 2020 年，全面建成互联互通、应用共享的全 市人口健康信息系统。

2.  推广智慧医疗健康服务应用。推进全市 “健康一卡通” 项目建设，“健康一卡通”云平台与医保管理平台、区域卫生信  息平台互联互通，通过医院就医流程改造，实现患者在全市医  疗卫生机构凭市民卡（ 医保卡）一卡就诊、脱卡结算、预约诊  疗、健康管理。开发应用全市统一的分级诊疗、全科医生签约  服务、疾病预防控制、卫生监督、院前急救、妇幼保健、计划  生育等业务信息系统。

3.  推进 “互联网+”健康产业发展。积极运用大数据、云计 算、物联网技术，建立台州市健康云，着力推进远程会诊、影 像诊断中心等新型医疗健康服务模式。

（十二）促进社会办医事业快速发展。

1.  拓展社会办医发展空间。坚持“非禁即入”原则，放宽市 场准入、放宽人才流动、放宽大型仪器设备购置限制。强化区域 规划指导，按照每千人常住人 口不低于1.5张床位的标准，为社会 办医预留规划空间。新增医疗资源优先纳入社会办医项目，支持 开展医疗 PPP 建设模式，鼓励发展儿童、精神科、老年护理、临 终关怀等薄弱的专科医疗机构。简化个体行医准入审批程序，鼓 励符合条件的医师开办个体诊所。

2.  提升社会办医发展水平。大力引导社会资本提供高端服务，满足非基本医疗卫生需求。加强台州国际医院等一批重点项目的引进和扶持力度，不断推进社会办医特色化、专科化、规模 化。到2020年，新增一批民营医院，其中三级医院3家、二级医院 10家。鼓励和引导社会资本参与健康服务业，大力发展健康养老、 健康旅游、智慧健康、健身休闲运动、健康食品等跨界融合型健 康服务业态，打造我市健康服务业示范区。鼓励和支持公立医院 与社会办医疗机构开展多种形式的人才交流、技术合作，加快推 动医师多点执业，建立一支具有特色、有较强业务能力的自由执 业医师队伍。

3.  优化社会办医发展环境。进一步落实社会办医在投融资、 土地、财政、医疗保险、学科建设、人才培养、大型医用配置等 方面的扶持政策，重点突破人事、编制、社保和学术交流上的瓶 颈制约，促进医务人员在不同所有制医疗卫生机构之间的双向有 序流动。完善社会办医行业监管，将社会办医疗机构医疗质量控 制与评价、等级评审、重点学科和重点专科建设、科研项目申请、 人才培养等纳入行业统一管理，实施统一标准。制订非营利性社会办医疗机构资产管理办法，加强对产权归属、财务运营、资金 结余使用等的监督管理。切实履行政府监管责任，严厉惩处过度 医疗、价格欺诈、骗取医保资金、虚假广告宣传等行为，促进社 会办医健康发展。

三、实施范围和时间安排

（十三）实施范围。

综合医改在全市范围内实施，公立医院综合改革范围为 35家政府办公立医院，其他 6 家部门和企事业办公立医院参照执 行。

（十四）时间安排。

1.  筹备阶段（2016年6月—11月）。制定综合医改暨城市公立 医院综合改革试点方案，确定医改的总体思路、重点领域和关键 环节，明确时间表和路线图。召开会议进行专题部署，开展业务 培训。

2.  推进阶段（ 2016年12月—2018年4月）。制定出台配套政策， 按照综合医改和公立医院综合改革的时间节点，积极稳妥推进， 并组织开展督查和跟踪效果评价，力促重点改革任务取得成效， 确保改革阶段性目标如期完成。

3.  完善阶段（2018年5月—2020年12月）。围绕主要目标，及 时跟踪、掌握各地、各牵头部门医改进展情况，对相对滞后的地 方和领域实行重点督导，发现问题，限期整改，确保各项目标任 务全面完成。

四、工作要求

（十五） 加强组织领导。加强对深化医药卫生体制改革工作 的领导，县（市、区） 政府要落实主体责任，把深化医改工作纳 入目标责任制考核的重要内容，加大考核权重。调整充实市深化 医药卫生体制改革领导小组成员，由市长担任组长； 明确一位副 市长分管医疗、医保、医药工作，并授权牵头制定医疗服务价格。 各县（市、区） 也要由党委或政府主要负责同志担任医改领导小组组长，由一位分管领导统一负责医疗、医保、医药等工作，并 充分授权。进一步明确和落实机构编制、发改（物价）、经信、民 政、财政、人力社保、卫生计生、市场监管等相关部门职能分工， 逐级分解任务，层层明确责任，制定年度工作计划，增强政策协 同性，确保改革有力有序推进。

（十六）加强政策支持。市政府各相关部门要切实履职尽责， 抓紧制定出台相关机构整合设立、编制管理、药品和耗材联合采购、医疗服务价格改革、支付方式、工资总额制和院长年薪制、 人事薪酬改革、分类投入保障、公立医院绩效考核和综合监管等 专项配套改革措施和方案。充分发挥本市大中专院校资源优势， 鼓励高等学校、科研院所、协会学会、咨询机构参与政策研究。

（十七） 加强投入保障。强化政府办医责任，政府卫生投入 重点用于支持公共卫生、基本医疗和基本医保，切实落实符合规 划的公立医院基本建设、大型设备配备、学科建设和人才培养、 符合国家规定的政策性亏损补贴等方面的投入责任，对公立医院 承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、 救灾、援外、支农、支边和城乡医院对 口支援等公共服务经费， 保障公立医院正常运行。按照中央和省部署，统筹解决公立医院 存量政府债务问题。

（十八）加强综合监管。加强医疗卫生综合监管职能，统一 规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。重 点强化对医药流通秩序、药品和医疗服务价格、医疗服务行为和医保基金使用等重点环节的监管。加强医药卫生管理队伍专业化、 职业化建设，探索实行岗位资质制度。加强行业自律、监督和职 业道德建设，引导医疗机构和医务人员依法经营、依法执业、依 法维权。推进医疗机构及医务人员信用体系建设，建立健全群众 满意度测评机制，强化社会监督。